什么是“损失和损害”基金，为何这是COP28关键议题？｜COP28前瞻

数十年来郑州恒生实业有限公司，在气候变化谈判中，“损失和损害”一直是各协约方的一个争论焦点，当《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会(COP28)于本周四（30日）开幕时，“损失和损害”基金也将成为议程上的重要议题。

何为“损失和损害”，为什么长期以来各缔约方难以就其达成协议？为何各方在将“损失和损害”基金置于世界银行（下称“世行”）管辖下看法有分歧？

何为“损失和损害”基金

对许多人来说，“损失和损害”基金的建立是COP27的一大亮点，也是易受气候影响的发展中国家所取得的一项成果。该基金旨在为最易受气候变化影响的国家提供财政援助。具体而言，“损失和损害”指的是气候变化造成的危害，尤其是那些无法通过减缓（努力减少温室气体排放）来预防或通过适应战略（适应气候变化影响的方法）来减轻的危害。

联合国贸易和发展会议（UNCTAD）在本月发布的《2023年最不发达国家报告》（下称“报告”）中就解释道，最不发达国家对气候危机应负的责任微乎其微，却最容易受到气候变化的影响。报告显示，2020年，在应对气候变化影响方面最为脆弱、准备最不充分的20个国家和地区中，有18个是最不发达国家和地区。最不发达国家和地区也是最难撬动投资开展适应行动的组别。因此，需要更多的财政空间来进行适应投资和融资，以弥补极端天气事件造成的损失和损害。

里夫金办公室中国/亚洲主任、全球化智库(CCG)特邀高级研究员吴昌华在接受第一财经记者专访时表示，该基金在格拉斯哥气候变化大会（cop26）刚提出来的时候，一度很“悬”，都没有让这个倡议进入正式文本，去年在埃及COP27让该基金有了地位。

不过，尽管这一历史性决定受到欢迎，但这只是第一步，成功与否将取决于该基金如何迅速启动。而目前各方都在呼吁，该基金要尽快开始运作。

需要多少资金？

需要多少资金来应对“损失和损害”？目前在气候变化界，一个被广泛引用的“损失和损害”所需资金数字是，到2030年每年需要4000亿美元，但随着气候变化影响的加剧，这一数字只会增加。据估计，到2050年，每年所需的资金可能高达1万亿美元或1.8万亿美元。

由于长期排放温室气体，发达国家被认为要主要负责承担损失和损害的成本。不过，在谈判层面，对于“损失和损害”的概念很难达成一致，部分原因是发达国家担心这会使他们面临几乎无限的资金需求。

UNCTAD就提出，发达国家需承诺大幅提高流向最不发达国家和地区的气候资金总量郑州恒生实业有限公司，包括提高赠款比例。此类资金还应更侧重气候适应，这是最不发达国家和地区的优先事项。

同时，发达国家还应承诺在2024年重新分配价值1000亿美元的特别提款权，用于支持最不发达国家和地区解决债务危机，使它们能够回到实现可持续发展目标的轨道上来。

UNCTAD在报告中表示，2023年是全球气候融资的关键一年。将于今年底召开的COP28的一项重要议程是将损失和损害基金投入运作。如果基金的运作确实能考虑到最不发达国家和地区的具体情况，那么就有可能大大提升这些国家和地区的复原力。

吴昌华对第一财经记者表示，目前从谈判前期情况来看，该基金暂时放在世行托管，将来如何“还是要看最终谈判成果，就如同当年做气候绿色基金一样，必须在形成决议，并履行联合国框架下基本国际法程序后才能看得更清楚”。

11月4日，“损失和损害”基金过渡委员会在阿布扎比举行谈判，会后达成的提议文件显示，各方代表同意“世行”将临时托管一个新的损失和损害基金，郑州恒生实业有限公司为期四年。不过可以看到的是，目前文件中对于该基金的资本化安排和预期注资规模，没有进行更细致说明。

此前，各方在是否应当将损失和损害基金置于世行管辖下有分歧。因为，如果该基金设在世行内部，将不具备法人资格，该基金也无法拥有独立的秘书处，这意味着该基金将受到世行政策的约束。更重要的是，该基金由世行托管，意味着该基金将不对COP方面负责。

吴昌华对第一财经记者解释道，由于在历史上世行在发展中国家和地区的一些消极行为，一些发展中国家和地区对世行并不信任。

同时，虽然世行目前换了新行长，但是以其他“局内人”的眼光看，可能世行想引入新的融资方式也不是这么容易，“此前我在一个国际会议上同世行的一位前副行长交谈，他就坚决认为世行没法作出巨大改变，因为世行此前的建制有一些根深蒂固的根基在。”吴昌华解释道。

不过整体而言，联合国在气候变化谈判这件事情上，是一个“气可鼓不可泄”的状态，吴昌华解释道，“虽然大家都知道COP谈判的局限性，但每年谈判都要一点一点挪动，实际效果也有进步，譬如从一个大周期上看，以减缓为例，碳排放增速的确缓缓下降了，当然整体来讲，《巴黎协定》中的所有目标确实没有全部达成。但是通过COP系列谈判，目前各方对于目标和现实之间差距的认知是前所未有的，大家危机感很强，而在每一场博弈中，大家对于其中的利害冲突和利益都看得越来越清楚。”

10月27日，在生态环境部例行新闻发布会上，生态环境部应对气候变化司司长夏应显就中方对COP28的谈判立场作出解释。

夏应显表示，发达国家应在COP28前切实兑现每年为发展中国家和地区提供和动员1000亿美元气候资金的承诺，明确适应资金翻倍路线图，为制定2025年后新的集体量化资金目标作出更大贡献。COP28应就全球适应目标达成有力决定，完成损失和损害资金机制建设，充分响应发展中国家和地区长期呼吁的资金、技术及能力建设支持需要。

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冯迪凡

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